编者按：为更好地学习今年全国“两会”精神，贯彻落实常态化疫情防控过程中“六保”和“六稳”具体要求，现刊登中央党校（国家行政学院）经济学部教授王小广2020年政府工作报告精神解读文章，供大家学习参考。

 

 

2020年政府工作报告解读

王小广

 

一、2019—2020：非常时期非常挑战

（一）2019年工作回顾

1.经济运行总体平稳

2018年，中国经济进入了一个周期性的高峰。对此，2019年全年经济增长达到6.1%，经济运行总体平稳，是一个相当不错的成绩。经济增长、就业、物价、国际收支都在合理区间内。其中，2019年城镇新增就业1352万人，2020年目标为城镇新增就业900万人以上，也是应该能够实现的。就中国经济的发展水平而言，2019年确实有重大突破，那就是人均GDP突破1万美元。这是一个了不起的成就，而我们也最终会跨过人均15000-20000的槛。

2.经济结构和区域布局继续优化

2020年政府工作报告把经济结构和区域布局放在一起讲，表明了区域发展的重要性。2019年，我们在区域发展战略方面做出了很大的成绩，包括《粤港澳大湾区规划》《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》等文件的发布以及“黄河流域生态保护和高质量发展”的提出。对此，2020年政府工作报告提出，“重大区域战略深入实施”。同时，“常住人口城镇化率首次超过60%”，也是2019年结构变化、经济平稳的写照。

3.发展新动能不断增强

新经济、新业态、新技术的比重不断上升，其速度是非常快的。其中，快递业与线上交易新业态关系密切，连续多年每年增长30%以上，反应了我们新经济的不断发展、扩张的态势。

4.改革开放迈出重要步伐

2019年，供给侧结构性改革继续深化；减税降费2.36万亿元，超过原定的近2万亿元规模；设立科创板，成为深化金融供给侧结构性改革中市场改革的关键点；出台外商投资法实施条例，增设上海自贸试验区新片区。

5.三大攻坚战取得关键进展

农村贫困人口减少1109万，贫困发生率降至0.6%，脱贫攻坚取得决定性成就；主要污染物排放量继续下降；金融运行总体平稳，没有发生区域性、系统性的风险。

6.民生进一步改善

居民人均可支配收入超过3万元；高职院校扩招100万人。中国制造业的高质量发展，离不开大量的技术人才。高职院校扩招与就业问题的解决，是我们在2019年取得的显著成绩。

（二）前所未有的新挑战

1.新冠肺炎疫情的巨大冲击

2020年1月至今，中国经济受到了巨大冲击、面临着巨大考验，人们的生命财产也受到了很大伤害，但是相对于欧美及其他一些国家来讲，我们在疫情防控中做得比较好。原本按照“非典”的模式，我们预计经济会在二季度反弹、三季度恢复正常。但是现在受国际疫情大爆发的进一步影响，世界经济存在着许多不确定性——甚至面临全球大萧条。

2.我国防疫取得重大战略性成果

第一，一级响应。全国31个省（区、市）严格防控，统一行动。从武汉封城到全面所有的地区采取封闭式管理，特别是小区、包括农村的管理都是非常严格的，称得上是全民战“疫”。

第二，从2月底开始加快复工复产。复工复产复市与防控两不误，老百姓生活、企业生产基本恢复正常。为此，我们一共出台了8个方面、90项措施。

第三，发挥新业态、数字经济的巨大威力。在此次疫情中，新业态（线上交易等）、新商业模式，特别是公共管理与监控等方面的大数据应用，都起到了非常重要的补偿作用并得到了非常好的发展。

第四，创造了许多经验。一是“人民战争”。与战争年代不同的是，这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来最大的自然灾害，我们在党的领导下发挥了勇敢无畏品质，与疫情展开了一场全民参与的“人民战争”。二是坚持“四早”，即：早发现、早检测、早治疗、早隔离。

3.经济面临的困难增多

疫情防控五个月以来，我们的经济在不断恢复。但是，疫情是持续时间长、世界性范围的事件，因此，2020年未来的七个月甚至是2021年，我们都将面临较大的外部压力：

第一，疫情对全球经济的打击。这是一个严峻的考验，甚至可能会导致持续两年的经济衰退，将对我们的贸易、产业链以及经济信心造成影响。此外，一部分西方发达国家，借机“敲诈勒索”，特别是大选年的美国急于找“替罪羊”，总是无理指责中国。

第二，短期经济遭受巨大冲击。一季度GDP下降6.8%，制造业、服务业出现全面负增长，特别是关联性强的服务业，如航空、餐饮、住宿、旅游以及文化产业受到的影响非常大。工业受到的影响相对较小，二季度的恢复还是不错的。

第三，复工复产与防止疫情反弹存在矛盾。比如，我们有时候为了防止疫情反弹，在复工复产上可能会采取一些不那么有利、不那么人性化的措施。反过来说，要是追求复工复产最大化，忽视疫情防控也会出现风险。所以，复工复产与防止疫情反弹要收放自如，这就是考验大国治理能力的地方了。

第四，保中小企业和稳就业面临巨大压力。中小企业可能面临生死存亡，而就业形势则非常严峻。

第五，公共医疗卫生及其他公共领域暴露出许多短板。

第六，外部风险累积，不确定性增多。

二、从政府工作报告看2020年总体部署：“六稳”“六保”

2020年后半年总体部署的核心就是“六稳”“六保”。“六稳”“六保”是工作主线。其中，“六稳”是在2018年提出的，当时外部压力加大，同时我们自身也面临着短期的经济周期性下行压力以及长期的结构矛盾、体制性矛盾交织形成的下行压力。“六稳”就是稳就业、稳金融、稳外资、稳外贸、稳投资、稳预期，打头的就是稳就业，最后一个“稳”就是稳预期，一头一尾是“稳”的目的，中间则是“稳”的手段。我们对中国经济是充满信心的，困难是暂时的，中国经济有强大的韧性与很大的回旋余地，长期向好的形势没有变。

2019年比2018年的形势严峻，毫无疑问2020年的形势加上新冠肺炎疫情的影响则更为严峻，所以“六稳”是一个非常艰巨的任务。目前，“六稳”的一些方面暂时达不到，如经济增长。所以，我们暂时选择退而求其次，为保重点、保关键提出了“六保”。

“六保”是“六稳”的细化，是“六稳”最核心的部分，即：保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。2020年政府工作报告的主要内容就是“六稳”“六保”，其中“六保”是关键。在非常时期，保底是关键，“底”就是就业，优先稳就业、保民生也是整个政府工作报告提出的总体要求。2020年是特殊的一年，是全面建成小康社会的收官之年，也是十三五规划的收官之年，更是开启新的三十年征程的一年。我们要确保长期战略目标的实现，最核心的就是决胜脱贫攻坚战、全面建成小康社会。所以，政府工作报告最主要的两个方面就是保“底”和保长期战略目标的实现。

（一）非常时期的政府工作报告有鲜明的时代特色

1.简洁有力

2020年政府工作报告比较简短，字数大约只有以往政府工作报告的一半，可谓简洁有力、突出重点，以保字当头、以保促稳为基调，在讲到减税的时候提出了“留得青山，赢得未来”。也就是说，我们做好了最基本的保民生与就业的工作，就可以在“稳”上大踏步前进了。保就业，是兼顾短期的保底线和长期的稳经济，要通过改革、结构调整、优化环境等办法来实现。

2.务实担当

2020年政府工作报告非常务实，主要表现为三个关注点：一是就业，既是最大的民生，也是稳预期、提振信心的关键；二是市场主体——中小微企业处于生死存亡的关头；三是人们需要最基本的生活保障，包括收入、疫苗与特效药的开发等。

（二）对热点问题的解读

1.前所未有的未设定经济增长目标

2020年政府工作报告没有提经济增长目标，为什么？

第一，做战略性的退守。不设经济增长目标，就像长征“不硬拼、保存实力”一样，是一个战略性的安排。目前，全球疫情仍在持续，外部压力与不确定性非常大，我们将面临的是一些难以预料的影响因素，硬性完成某个目标可能会付出超常的代价。所以，我们应该从战略性的退守的角度来理解这一问题，即：不设目标有利于引导各方面集中精力抓好“六保”“六稳”。

第二，六保是关键，稳企业、保就业是关键中的关键。“存地失人，人地皆失；存人失地，人地皆存。”现在，我们面临的是一个“存人”的问题，而不是强行把地盘“守住”。“六保”体现了民生导向，人“存”下来了，“地”以后就能补得上，要看长远。

2.对“六稳”与“六保”关系的理解

第一，“六稳”是总盘子，是整棵大树；“六保”是基本盘，是“底盘”“底线”，是“根”、基础。茎健、叶厚、花盛、果实，只有根深才能叶茂，也就是通过“保”来促“稳”。

第二，“六稳”是中长期目标且有“弹性”，针对的是新时代国内外经济形势发生的深刻变化，如下行压力与外部挑战交织、面对重大关口，而采取的战略举措。“六保”则是短期目标，且具有“刚性”，是当务之急，必须确保。

第三，“六稳”“六保”都是大局，事关全局，但范围大小不同，其中“保”面对的是“危局”。“保”是当前“大局”，“稳”是中期“大局”。“稳”范围大，体现整体、长远的发展要求；“保”范围小，是重点中最核心的部分，也是大局中的“危局”。“六稳”“六保”如同长征与四渡赤水的关系，四渡赤水面对的是“危局”，为整体长征的胜利奠定了关键基础。

第四，以“保”促“稳”，“稳”中求进。“保”能直接促“稳”，如保市场主体就能稳企业；“保”中也要求进，这是经济工作的方法论，我们在疫情防控与复工复产两方面都要积极作为。保了基本盘，稳了大局，我们要在此之上乘胜前进，着力改革开放、调结构、转方式，促进经济长期、整体、高质量发展。

（三）下半年经济社会发展的总体部署

2020年下半年经济社会发展总体部署的要求，重在抓“六稳”“六保”，优先稳就业保民生，坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会目标任务。

1.非常时期“保底”是关键，优先稳就业、保民生

（1）2020年的发展目标有两个导向

第一，“保底”导向，包括：城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右；CPI3.5%左右；进出口促稳提质，国际收支基本平衡；居民收入增长与经济增长基本同步。

第二，重大战略导向，包括：现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽；重大金融风险有效防控；单位GDP能耗和主要污染物排放量继续下降，努力完成“十三五”规划目标任务。

（2）六大举措都落在保就业和保民生上

第一，加大宏观政策实施力度，着力稳企业、保就业。宏观调控政策突出就业优先。三大政策并重，且都要落在保就业这一关键指标上。

第二，依靠改革激发市场主体活力，增强发展新动能。保市场主体措施，体现了长短结合：一是深化“放管服”改革；二是推进要素市场化配置改革；三是提升国资国企改革成效；四是优化民营经济发展环境；五是推动制造业升级和新兴产业发展；六是提高科技创新支撑能力；七是深入推进大众创业万众创新。

第三，实施扩大内需战略，推进经济发展方式加快转变。扩大内需战略要与推进经济发展方式加快转变结合在一起，这又是一个长短结合。稳市场主体就可以稳企业，稳市场就是稳需求，稳企业就是稳就业，稳就业就是稳经济。要特别发挥超大市场规模优势，引导发展方式转变，有效遏制外在压力。

第四，确保实现脱贫攻坚目标，促进农业丰收、农民增收。这也体现了长短结合，反贫困也是保民生，保农业就是保基本民生。

第五，推进更高水平对外开放，稳住外贸外资基本盘。这里我们强调的是内外结合、开放的重要作用。某些西方国家对我们采取的贸易保护主义、进行的战略遏制，都需要我们进一步扩大对外开放来促改革、促发展，予以缓解。

第六，围绕保障和改善民生，推进社会事业改革发展。前半句讲的是当前，后半句讲的是长远。“当前”指的是医疗卫生、基本民生以及强化安全生产责任；“长远”指的是大幅提升公共卫生防控能力、教育水平、民生保障水平以及丰富群体文化生活、加强和创新社会管理。

2.确保长期战略目标的实现：决胜脱贫攻坚战，全面建成小康社会

针对全国最后56个县的脱贫攻坚，我们要做实、取得决定性的成效：一是加大剩余贫困县和贫困村攻坚力度，要让外出务工劳动力在就业地稳岗就业；二是开展消费扶贫行动，支持扶贫产业恢复发展；三是加强易地扶贫搬迁后续扶持；四是深化东西部扶贫协作和中央单位定点扶贫，强调中央责任；五是强化兜底保障；六是搞好脱贫攻坚普查；七是接续推进脱贫与乡村振兴有效衔接，全力让脱贫群众迈向富裕。

三、“六稳”“六保”之首：稳企业、保就业

“六稳”“六保”之首均为就业，表明非常时期我们要着力稳企业、保就业。如何稳企业、保就业？我们要明确，就业的“稳”与“保”都是经济稳定的核心。稳就业是一个长期任务，保就业是当前的任务，也就是不出现大规模的失业。稳就业需要一个时间，而保就业则为稳就业提供了基础。相比于通胀，就业是我们面对的首要问题，是必须托住的经济发展的底，也是社会稳定的关键。因此，我们必须按照中央的要求，着力稳企业、保就业，千方百计地扩大就业。

（一）减税降费

减税降费，按现在的说法就是放水养鱼、“留得青山在”。减税政策是一个短期性措施，一定要与长期性的制度性安排相结合，如税改、财政收支制度、支出责任调整等。但就短期而言，减税降费主要就是要扩大赤字、增加财政支出来保民生。这也体现了长短结合。2020年要新增减税降费约5000亿元，我们就必须紧缩开支。

减税降费的具体措施有：前期出台的6月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税，减免民航发展基金、港口建设费，执行期限全部延长到今年年底；小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年；提出要坚决把减税降费政策落到企业，“留得青山，赢得未来”。

（二）降低成本

降低市场成本、企业成本，为市场主体减压纾困，这是必要的行政措施。降低成本的措施可能是临时的，但也都可以延长，以实现稳增长来解决困局。

降低成本的具体措施有：降低工商业电价5%政策延长到今年年底；宽带和专线平均资费降低15%；减免国有房产租金，鼓励各类业主减免或缓收房租并予政策支持，这相当于对企业的“救死扶伤”；坚决整治涉企违规收费。

（三）金融支持

金融支持的目标也是企业，以达到稳企业、保就业的效果，其中主要对象是中小微企业，即：降低中小微企业融资成本。

金融支持的具体措施有：中小微企业贷款延期还本付息政策再延长至2021年3月底，对普惠型小微企业贷款应延尽延，对其他困难企业贷款协商延期；鼓励银行大幅增加小微企业信用贷、首贷、无还本续贷；大幅拓展政府性融资担保覆盖面并明显降低费率；大型商业银行要负起更大责任，普惠型小微企业贷款增速要高于40%，支持企业扩大债券融资；加强监管，防止资金“空转”套利；金融机构与贷款企业共生共荣，鼓励银行合理让利。总之，为保市场主体，一定的行政措施是必要的，要让中小微企业贷款可获得性明显提高，要让综合融资成本明显下降。

（四）直接保就业重点

我们要千方百计稳定和扩大就业。

直接保就业的具体措施有：一是加强对重点行业、重点群体就业支持，其中重点群体主要是指大学生、农民工、国企就业分流、退役军人、残疾人以及零就业家庭；二是高职院校进一步扩招，如2020年高职院校扩招200万人，通过培养能工巧匠、满足技工人才需要以解决结构性就业问题；三是鼓励就业新业态发展，主要是指我国包括零工就业在内的数以亿计的灵活就业人员，平台经济、新技术革命与互联网的发展也为他们创造了更多的机会，同时2020年实现了对低收入人员的社保费自愿缓缴政策，涉及就业的行政事业性收费全部取消。

四、2020年政府工作报告重提扩大内需的重大意义

每次面对经济下行压力加大或遭遇巨大冲击，如亚洲金融危机、全球金融危机，我们都会提出相应的扩大内需战略。这次，2020年政府工作报告重提扩大内需，与之前的扩大内需有何不同？

（一）实施新的扩大内需战略意义重大

1.我国内需发展的潜力大，且有重大战略意义

超大市场包括投入市场，也包括消费市场，而消费正是超大市场规模优势的主要部分。我国潜力最大的就是消费市场，所以中央三令五申，包括相关部门也一再出台政策鼓励消费、扩大服务消费，为的就是做大做强消费市场。

扩大内需战略不仅仅是应对此次新冠肺炎疫情，更是为了应对“百年未有之大变局”的考验。我们要知道，美国之所以能在国际社会上“欺负”别人，就是因为四个优势：科技强、美元霸权、军事强、世界第一的市场。其中，真正让美国维持其国际地位的优势就是美国的市场。作为一个逆差国，美国的进口是世界第一的；基本上所有国家都把美国视为第一出口对象，进而形成了对美国市场的依赖。中国现在的消费市场大约只有美国的三分之一，而GDP相当于美国的三分之二，就消费率而言，中国也比美国低了30%。所以，中国要想赶超美国，争取到话语权，就必须发挥好特大市场规模优势，尤其是把消费搞上去。美国目前正陷入贸易保护主义和逆全球化浪潮，而我国一方面继续坚持对外开放，另一方面强调扩大内需，形成了对美国遏制的反制。

此外，扩大内需战略的重大意义还有：城镇化还有一定的空间；区域协调发展的潜力还很大；投资在打基础、补短板、促升级创新等方面还应起到更重要的作用，包括核心技术攻坚需要大量的资金投入与高强度的知识、科技投入。

2.新的扩大内需战略有更高的要求

第一，要将扩大内需与推动经济发展方式加快转变结合。这一结合，要求我们重点提高需求质量，以促进供给升级、高质量发展。

第二，扩大内需要靠深化供给侧结构性改革来实现，且要突出民生导向。一是扩大内需不能简单靠经济刺激，更应该通过扩大改革开放来释放市场潜力；二是扩大内需必须体现民生导向，即：补民生短板，释放长期的需求潜能，促进需求结构优化升级。对此，我们更要消除掉那些抑制需求的体制机制障碍。

第三，要使提振消费与扩大投资有效结合、相互促进。我们过去提出扩大内需，主要是扩大投资；现在在扩大内需方面起重要作用的是消费。也就是说，消费是第一位的，投资是第二位的；要使消费与投资有效结合、相互促进；投资重在质量，既要体现民生导向，也要体现战略导向。

（二）扩大内需新举措

第一，推动消费回升。通过稳就业、促增收、保民生，提高居民消费意愿和能力；支持餐饮、商场、文化、旅游、家政等生活服务业恢复发展，推动线上线下融合；发展养老、托幼服务；改造提升步行街；支持电商、快递进农村，拓展农村消费；要多措并举扩消费，适应群众多元化需求。

第二，扩大有效投资。与过去的“大水漫灌”不同的是，2020年的扩大有效投资要体现出明显的民生导向。因此，我们要重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设，主要包括：加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络；加强新型城镇化建设，强调以人为本，解决农民工的市民化需求，大力提升县城公共设施和服务能力；加强交通、水利等重大工程建设。

第三，推进新型城镇化。新型城镇化，不仅仅代表了投资建设与需求，更重要的是发挥中心城市和城市群综合带动作用，培育产业、增加就业，特别是培育新动力源，促进企业均衡发展。此外，我们要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”这一定位，促进房地产市场平稳健康发展；要完善便民设施，让城市更宜居、更宜业。

第四，落实区域发展战略。继续推动西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展；深入推进京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展；推进长江经济带共抓大保护；编制黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要；推动成渝地区双城经济圈建设；促进革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展；发展海洋经济。

第五，提高生态环境治理成效。突出依法、科学、精准治污；深化重点地区大气污染治理攻坚；加强污水、垃圾处置设施建设；壮大节能环保产业；严惩非法捕杀和交易野生动物行为；实施重要生态系统保护和修复重大工程，促进生态文明建设。

第六，保障能源安全。此次疫情期间，我们在保障能源安全方面做得是非常好的，包括应对全球油价下跌等外部环境压力，避免了通货膨胀的发生。能源安全问题一直是我们的一个战略性问题，特别是我国要实现能源多元化，既不过度依赖外部市场、石油，又要减少排放。对此，我们提出了三个主要措施：一是推动煤炭清洁高效利用，解决对石油的依赖问题；二是发展可再生能源，主要是非化石能源；三是完善石油、天然气、电力产供销体系，提升能源储备能力。

第七，支持湖北发展。对此，2020年政府工作报告提出，实施好支持湖北发展一揽子政策，支持保就业、保民生、保运转，促进经济社会秩序全面恢复。以微知著，我们要知道，只要湖北恢复了，全国就都恢复了。