充分发扬民主 严格依法办事
切实做好提名推荐、协商确定代表候选人工作
县选举委员会办公室选举事务组
（2012年1月30日）
领导、同志们：
从明天起，我县县、镇人大换届选举工作将进入提名推荐、协商确定代表候选人阶段。提名推荐、协商确定代表候选人，是选举中的一个十分重要的环节。它是代表“入口”的第一关，对于能否切实保障选民充分行使民主权利，调动选民的参选积极性，保证选出素质较高、结构合理的人大代表队伍具有十分重要的意义。这一阶段的工作，涉及的法律规定多，工作程序多，选民参与次数多，时间安排紧。因此，我们必须以《选举法》和《省选举实施细则》为依据，坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事，精心组织，周密安排，确保代表候选人的提名推荐和协商确定的各项工作健康、顺利地进行。
一、 关于代表候选人的提名推荐问题。
什么是代表候选人？代表候选人是投票选举之前按照法律规定的程序提出的供选民或者选举人投票时选择的人。代表候选人的提出是代表选举的重要环节，对于保障选民的民主权利，选好人大代表，提高代表管理国家事务的能力，发挥代表作用具有十分重要的意义。
代表候选人由谁提出？选举法对此作了详细规定。在直接选举中，有权推荐代表候选人的主体有两种，一是各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人；二是选民十人以上联名，也可以推荐代表候选人。即：通过组织推荐与选民推荐相结合的方法提出代表候选人。
在代表候选人的提名中，具体要把握好九个方面的问题：
1、如何理解按选区提名推荐代表候选人的规定。省选举实施细则规定：由选民直接选举的人大代表候选人，按选区提名产生。此规定提出的依据是，人民行使管理国家的权力主要是通过民主选举的方法选出自己的代表组成各级权力机关管理国家大事。由于选民对本选区的情况比较了解，按选区提名产生代表候选人，有利于广大选民把自己所信任的、有代表性的、具有一定素质和参政能力的人推荐出来，选出能真正代表人民利益，全心全意为人民服务的代表，同时也有助于代表候选人当选后联系选民，接受本选区选民的监督。根据这一规定，十人以上联名的选民必须是本选区内的选民，本选区的选民不可以与其他选区的选民联名推荐代表候选人。但选民联名推荐代表候选人不受选民小组的限制，只要在一个选区范围内，出于选民本人意愿都可以联名推荐代表候选人。
2、如何把握各政党、各人民团体可以单独或联名推荐代表候选人的规定。主要把握三点：一是提名的方式。实践中，一般采取联合提名的办法。即本级党委与本级各人民团体进行充分协商后，联合提出所推荐的代表候选人。这种办法便于统筹考虑代表的素质和结构，综合平衡各方面的要求，具有较强的可操作性，效果也好。二是哪一级政党和团体可以推荐代表候选人。对于这个问题，法律没有明确规定。全国人大常委会法工委的解释是，县、乡的政党、团体可以推荐本级的人大代表候选人，选区内的政党、团体也可以推荐人大代表候选人。但我们省历来的做法是，对于直接选举的代表候选人，只有县、乡的政党、团体可以分别推荐本级的人大代表候选人，而选区内的政党、团体就不再推荐人大代表候选人了。这样，可以最大限度地让选民广泛提名推荐代表候选人。三是政党、团体联合提名代表候选人的总数。在过去县、乡人大代表换届选举时，省里都规定政党、团体推荐代表候选人的总数占代表总名额的15%左右。这次省委要求仍按这个比例掌握。考虑到这次换届选举，是首次实行城乡按相同人口比例选举人大代表，为防止城区代表名额减少过多，因此，县委和各人民团体联合推荐的代表候选人名额为52名。各镇也要按照这个比例执行。推荐的程序是：县委、县人民团体首先要向县选委会推荐，县选委会再向各镇选委会推荐，再由各镇选委会向有关选区推荐。春节前，县委和县人民团体联合推荐的候选人名单已经下达，各有关选区要对他们进行选民登记后，与其他选民名单一并张榜公布，并向选民介绍，通知他们适时与选民见面，经选民民主协商后，确定为正式代表候选人，与其他正式代表候选人一起按姓氏笔划排列，在选举日的七日前张榜公布。
3、如何把握选民十人以上联名可以提名推荐代表候选人的规定。进行这项工作要注意掌握五点：一是选民十人以上联名要把握两个关键词。一为人数不得少于十人，且不包括候选人本人；二为共同联名，而不是将各选民小组所提的同一个代表候选人的选民人数简单相加。二是选民十人以上依法联名推荐的代表候选人与政党、人民团体联合推荐的代表候选人具有同等的法律效力，均应列入代表候选人名单并予以公布，任何组织和个人不得以任何借口调换、增减或不予公布。三是选民联名推荐代表候选人，应当以书面方式提出，写明所推荐的代表候选人的基本情况和推荐理由，而且必须有推荐者的签名或签章或捺手印。四是选民联名推荐的候选人，一般应当是本选区的选民。五是每个选民只能被一个选区推荐为县级或镇级人大代表候选人。如果同时被两个选区推荐为县级或镇级人大代表候选人时，选举委员会应当根据本人意愿，将其列入其中一个选区的代表候选人名单参加选举。
4、如何按规定程序提名。第一，各选区应通过多种形式向选民讲清三个问题：一是讲清人大代表的素质要求。县、镇人大代表是县、镇人民代表大会的组成人员，是代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予人大代表的各项职责，参加行使管理国家事务的权力。因此，代表必须具有良好的思想政治素质和履行代表职务的能力。二是讲清怎样推荐代表候选人。按照选举法的有关规定，政党、人民团体可以联合推荐代表候选人，本选区内选民十人以上联名也可以推荐代表候选人。三是讲清选民十人以上联名，其中不包括被推荐者本人。第二，以选民小组动员选民广泛提名推荐代表候选人。各选民小组要对选民十人以上联名提出的候选人名单明确专人如实记录，详细填写《选民十人以上联名推荐县级（或镇级）人大代表候选人登记表》，写明被推荐人的姓名、性别、年龄、民族、党派、文化程度、工作单位、职务、简历及推荐理由等。对提名比例不够理想的，要做好补提工作。提名推荐工作结束后，由选民小组长将此表格及时送交选区工作小组。
5、如何做到按选民意愿提名。要十分尊重选民的联名推荐代表候选人的民主权利，动员选民按条件和要求提名推荐代表候选人，不能用任何方式动员选民“按需提名”而违背选民的意愿。联名推荐代表候选人，是选民的民主权利，任何人都没有理由也没有权利将自己的意志强加于人。不要在提名推荐代表候选人工作伊始，就带着条条框框或锁定某种类型、某个方面按照特定的对象诱导选民提出代表候选人，要正确引导、多做工作，既要充分发扬民主，又要严格依法办事。
6、提名推荐代表候选人是按应选人数提，还是按差额数提。对于这个问题，新修改的省选举实施细则作了明确规定：“各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的人数，每一选民参加联名推荐的代表候选人的人数，均不得超过本选区应选代表的名额。” 这就是说：在直接选举人大代表时，政党、团体和选民只能按应选的代表名额数（等额）提名，而不能连差额数在内的代表候选人一并提出。这次换届选举时，要认真贯彻选举法的规定，坚持做到“等额推荐、差额选举”，充分保障选民和代表的民主权利，不断推进民主政治建设。实际上，“等额提名，差额选举”，是选举工作的一项基本原则。差额选举，是指选举中应提供多于应选代表名额的候选人，但不是指有提名权的人提出代表候选人的名额也必须比应选代表的名额多。提名人如果按差额数提名，就不能明确表达提名人希望由谁当选的意愿。也就是说，如果某个选区分配了3个代表名额，一位选民就可以参加联名3次。
7、选民是否可以自荐当代表候选人。我国人大代表候选人产生的办法，采取的是推荐制，而不是申报登记制。选民要成为代表候选人，必须有政党、团体推荐，或者选民十人以上联名推荐。对于个人自荐当代表候选人，而没有得到政党、团体或法定人数选民的依法推荐，是没有法律效力的，不能列入代表候选人名单。但对于选民自荐当代表候选人，并且附有不包括本人在内的十人以上选民联名推荐表的，选举委员会要认真核实，区别情况处理。对于反映选民真实意愿、符合法定人数的推荐，不管是选民主动推荐的，还是被动推荐的，都可以列入初步代表候选人名单。对于采取弄虚作假等手法，取得选民签名的，经调查核实后，不应列入代表候选人名单，并妥善做好相应工作。为了保证选举工作顺利进行，对于本人要求选民联名推荐自己为代表候选人的行为，应当在法律上、政策上严格把握，认真做好相关工作，做到不提倡、不宣传、不炒作。
8、如何处理被推荐者不接受推荐的问题。在直接选举中，对于选民十人以上联名推荐的候选人，法律没有规定是否要征求被推荐者的意见。根据选举法的规定，各政党、各人民团体推荐的候选人与选民十人以上联名推荐的候选人，在法律上是平等的，都应列入候选人名单，提交全体选民酝酿、讨论或进行预选。如果被推荐者不愿意接受推荐，表示不愿当代表候选人时，可以做推荐者的工作。如果推荐者同意撤回的，可以不列入候选人名单。如果推荐者坚持推荐的，仍应列入候选人名单，但要向选民说明被推荐者不同意当候选人。
根据选举法的规定，代表候选人的推荐者，无论是政党、人民团体，还是选民，都应当向选举委员会介绍所推荐的候选人的情况。接受推荐的代表候选人应当向选举委员会如实提供个人身份、简历等基本情况，包括是否获得国（境）外永久居留权、长期居留许可，以及是否在其他地方当选为人大代表等。选举委员会应当对接受推荐的代表候选人提供的基本情况进行核实，发现提供的基本情况不实的，应当向选民通报。接受推荐的代表候选人提供的基本情况，一方面作为推荐的理由，另一方面在选举委员会向选民介绍代表候选人的情况时，可以作为参考。
9、如何公布初步代表候选人名单。省选举实施细则第四十条规定：“各选区对政党、人民团体和选民依法提出的代表候选人，应当如实汇总报送本级选举委员会，不得任意调换或者增减。选举委员会汇总各方面提出的代表候选人名单，按选区以姓氏笔划顺序排列，连同代表候选人的基本情况，在选举日的十五日以前向选民公布。”根据这一规定，提名推荐工作结束后，县、镇各选区对于依法提出的代表候选人（含政党、人民团体提名推荐的代表候选人），要如实汇总上报，不得任意调换或者增减任何代表候选人名单。选区在汇总时要写明代表候选人的姓名、性别、年龄、民族、文化程度、工作单位、职务等基本情况，分别上报给县、镇选举委员会办公室组织组。选举委员会汇总形成初步代表候选人名单时，要进行认真审查。凡不符合法律规定的，包括不足选民十人以上联名推荐的、弄虚作假的、代表候选人姓名书写错误的等，都要纠正，不能一概汇入代表候选人名单。县、镇选举委员会要将各方面提出的代表候选人名单汇总后，按选区以姓氏笔划顺序排列，连同代表候选人的基本情况，在选举日的十五日以前向选民公布。我县确定2月21日为全县的选举日，因此，各选区最迟要在2月5日公布初步代表候选人名单。此外，初步代表候选人名单公布后，就不能再进行推荐代表候选人的活动。需要说明的是，公布代表候选人名单时要同时公布代表候选人的基本情况，是修改后的选举法和省选举实施细则的新规定。公布时，可以将代表候选人的姓名、性别、年龄、民族、文化程度、工作单位及职务列表公布，对代表候选人的简历可另行附纸，与前面所说的表格并列张贴。
二、关于代表候选人的协商确定问题。
1、如何确定正式代表候选人的名额。我国实行的是差额选举，但差额也不是无限制的，而是规定了一定的幅度。规定差额幅度，一方面要考虑到让选民有较充分的选择余地，另一方面也不能使差额幅度过大，使候选人太多，选票过于分散，导致选举不能成功。直接选举中，一个选区只能选出一至三名代表，因此选举法规定，代表候选人名额应多于应选代表名额三分之一至一倍。我国各地通常的做法是，通过发动选民充分讨论、协商，把正式代表候选人名额缩小到应选名额加一人的范围内。即：二选一，三选二，四选三。
2、在直接选举中如何协商确定正式代表候选人。在直接选举中，一般初提的代表候选人都比较多。在这种情况下，如果把所有的候选人都列为正式候选人，进行投票选举，选票必然分散，一次选举的成功率肯定很低。因此，选举法规定了确定正式代表候选人的程序和制度。根据选举法第三十一条的规定，在直接选举中，正式代表候选人的确定有三种情况：
一是直接确定正式代表候选人名单。如果选区的选民和政党、人民团体提名推荐的代表候选人数，正好在规定的差额幅度内，也就是提出的候选人没有超过应选代表名额三分之一至一倍差额比例的，根据省选举实施细则的规定，经选区选民小组讨论后，就可以直接将其确定为正式代表候选人，并将其名单按照姓氏笔划顺序排列，直接进行投票选举。从以往的实践看，这种情况比较少。
二是根据较多数选民的意见确定正式代表候选人名单。如果所提代表候选人的人数超过最高差额比例，也就是超出应选人数的一倍。在这种情况下，各选区要在选民小组讨论协商的基础上，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。实践中采用这一方法确定正式代表候选人的比较多，一般通过“三上三下”来确定：首先，由县、镇选举委员会将提名推荐的代表候选人汇总，经审查后予以公布(一上)，并交各选民小组讨论(一下)；其次，由选区选举工作小组召集本选区各选民小组长会议，通报各选民小组讨论的情况，并进行协商，缩小候选人范围(二上)，会后，及时向各选民小组通报选民小组组长会议协商的情况，再次听取选民的意见(二下)；再次，由选区选举工作小组召集选民小组组长和选民小组推荐的选民代表等再次征求意见，并根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单（三上），此后，按选区公布正式代表候选人名单（三下）。对于一些意见分散的选区，还需要增加协商和征求意见的轮次，使讨论、协商的过程成为逐步取得共识的过程。这里最关键的是要把握好“较多数选民的意见”。对于选举法关于根据较多数选民的意见确定正式代表候选人的规定，既不能理解为只有获得过半数选民同意的代表候选人才能确定为正式代表候选人，也不能理解为代表候选人的提名人数较多的才能确定为正式代表候选人，而应理解为通过讨论、协商，把获得相对多数选民同意的代表候选人确定为正式代表候选人。在这方面要杜绝不经过选民充分讨论协商，而由少数人包办代替的做法，不能把政党、人民团体推荐的候选人视为当然的正式代表候选人而不交选民讨论。在协商确定正式代表候选人的过程中，一定要充分发扬民主，认真听取并尊重选民的意见，做到公开、公平、公正，不能暗箱操作，不能采取由领导指派，或者由上级硬性指定或硬性下达指标的做法，确保正式代表候选人真正是得到较多数选民赞同的。
三是通过预选确定正式代表候选人名单。如果某些选区经过反复讨论、协商，仍然对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，应当进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。但需要注意的是，预选不是确定正式代表候选人的必经程序，而是在特殊情况下确定正式代表候选人的一种特殊程序。也就是说，只有在对正式代表候选人不能形成较为一致意见的情况下，才有必要启动预选。新修改的省选举实施细则，对预选的程序作了必要的规定，即“在预选前，由选举委员会发布预选公告，告知选民预选的时间、方法、程序等事项。预选可以由选举委员会组织，也可以由选举委员会委托选区选举工作小组组织。预选可以以选民小组为单位进行，但参加预选的选民人数不得少于选区选民总数的三分之一。预选以无记名投票的方式进行，并根据得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。”至于预选是否可以委托投票、是否可以采用流动票箱接受投票等，可结合实际情况作出具体规定。但预选时可以规定不另选他人，预选后的正式代表候选人名单应按得票多少的顺序排列。在这里，我们虽然对预选确定正式代表候选人的方式作了介绍，但我们建议，尽可能不要启动预选程序。
各选区的正式代表候选人的名单以及代表候选人的基本情况，要按姓氏笔划为序（通过预选确定的正式代表候选人，按得票多少为序），于选举日的七日前公布，即最迟要在2月13日公布。公布方式参照初步代表候选人的方法办理。
三、关于提高选民的参提率和参商率问题。
在提名推荐代表候选人之前，要注意集中时间和力量，充分宣传选举法和代表法，宣传人大代表的地位和作用，代表的素质和结构要求，代表的权利和义务，以及代表候选人产生的有关法律规定等，使广大选民能按照法律程序和对代表的各项要求，积极参与提名推荐和协商确定代表候选人。
1、怎样提高选民的参提率？充分发扬民主，严格依法办事，放手发动群众，是搞好提名推荐代表候选人工作的基础。我们要严格按照法律规定，精心组织选民进行广泛提名、推荐，努力提高参提率。各选民小组要挨门逐户提前通知选民，落实参加提名推荐会议的人数；对不能到会的，会后要派人上门征求意见；对在外经商、做工不在本地的，要尽量与之联系，不远的、人员又相对较多的，可派专人前去征求意见。要充分发挥骨干作用，动员选民中的党员、团员带头提，村、组干部主动提，青年骨干积极提，带动广大选民踊跃提。总之，要动员广大选民依法积极参与联名推荐代表候选人，努力为选民依法推荐代表候选人创造条件，在这方面不能设定不合理的框框条条。只要选民联名推荐代表候选人是依法进行的，就不能加以限制。要通过广泛发动选民依法联名推荐，使初步推荐的县级人大代表候选人达到应选名额的5至6倍、镇级达到3至4倍，为选出素质较高、结构较为合理的新一届人大代表打下良好的基础。
2、怎样提高选民的参商率？在协商确定代表候选人工作中，要努力提高选民的参商率，要争取有较多选民参加协商，让他们充分发表自己的意见，不能由少数几个人碰碰头就草率决定，绝不允许包办代替。正式代表候选人的确定，要根据较多数选民的意见，不得违背民意。
四、关于提高代表素质和优化代表结构问题。
代表法规定，人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民参加行使国家权力。因此，推荐代表候选人，要坚持法律和政策对代表的要求。也就是说，既要考虑代表的素质，又要考虑代表的结构。
1、代表候选人应具备哪些基本素质？人大代表候选人应当具有较高的素质。凡推荐为人大代表候选人的，应当拥护党的路线、方针、政策，模范遵守宪法和法律，密切联系人民群众，积极反映人民群众的呼声和诉求，自觉遵守社会公德，公道正派，具有一定执行代表职务的责任感和能力。对于那些开会不发言、活动不参加等难以履行代表职责、发挥代表作用的人，不宜推荐为代表候选人。要建立健全代表候选人的的审查机制。有关方面要对代表候选人的情况进行深入了解、认真核实，严格把好代表的入口关。要坚决防止有涉黑涉恶等涉嫌违法行为的人或者品行恶劣的人被推荐为代表候选人。对此，建议大家要引起足够的重视。人大代表是一种职务，而不是荣誉称号。人大代表是要代表人民行使国家权力的。因此，在提名推荐代表候选人时，一定要强调应当具有的素质要求，并切实做好引导工作。
2、人大代表队伍应具有怎样的结构？具有广泛的代表性，是对代表结构的基本要求。针对代表结构中存在的问题，修改后的选举法进一步强调了代表的广泛性，增加规定：人大代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表。这次换届选举在优化代表结构方面要解决的关键是，按照中央、省、市、县委的要求，实现“两升一降”。即“基层代表特别是一线的工人、农民和专业技术人员代表的比例要比上一届有所上升，妇女代表的比例要比上一届有所上升，党政干部担任人大代表的比例要比上一届有所降低”，做到工人、农民和专业技术人员在县级人大代表候选人中占45%左右；妇女所占比例在县、镇两级人大代表候选人中不低于25%；县政府部门负责人原则上不推荐为人大代表候选人。同级人大代表与同级党代表、政协委员原则上不交叉。减少上下级人大代表之间的交叉。对非公经济代表人士等其他阶层人士担任代表，要统筹兼顾，注重质量，比例适当。在县、镇两级人大代表候选人中，企业负责人占10%左右，非中共党员占35%左右，上一届人大代表继续提名的占1/3左右。当然，我们在具体操作当中，一方面要认真执行这些规定和要求，另一方面，不能采取简单化的做法，将上述结构要求作为硬性指标下达到选区，更不能规定选民选谁或不选谁，而是要加强引导，并采取二保一、三保二的方法，实现代表的结构要求。
3、如何处理好代表素质和结构的关系？要在提高基层代表、妇女代表比例的同时，强调提高代表的素质，不能单纯追求结构比例而降低对代表素质的要求，搞照顾性的安排。要通过换届选举，选举产生执行代表职务意识强、履行代表职责能力高、发挥代表作用大的人大代表。
总之，在提名推荐、协商确定代表候选人阶段工作中，各镇、各大口和开发区的选举工作机构要指导各选区正确处理好三个方面关系：一是贯彻党委意图与尊重民意的关系。在放手发动群众广泛提名、反复协商过程中，坚持正确引导，不放任自流，把政党推荐和群众的意愿都结合到代表素质、代表整体结构要求上来，提名推荐、协商确定出党委和群众都满意的代表候选人。二是代表素质和结构要求的关系。既坚持代表素质要求，注重个体素质，又考虑方方面面，达到一个合理的代表结构。三是局部与全局的关系。要反复向选民讲清按选区选出的代表，不仅仅只是代表本单位、本部门，而是代表全选区选民，审议确定的是全县的重大事项，代表着全县人民的利益。因此，要引导广大选民胸怀全局，出以公心，协商确定出结构合理的正式代表候选人。关于初步提名推荐代表候选人和最后协商确定正式代表候选人的结构比例这方面的具体问题，请各镇、各大口和开发区选举工作机构主动及时地与县选举委员会办公室组织组对接，按规定的要求，在充分民主协商的基础上，按较多数选民的意愿，协商确定出素质高、结构优的正式代表候选人。
以上发言，供大家在工作中参考，如有不当，请予指正。
